摘要：從現代 “社會增權型 ”殘疾人社會保障的觀點來看，蘇州市殘疾人社會保障制度仍然受到了傳統“生活補救型”殘疾人保障觀的束縛，應該探索適應社會主義市場經濟體制殘疾人保障新模式，以增進殘疾人的市場行為能力，使其融入社會生活，同時重建蘇州市殘疾人社會保障制度。

關鍵詞：蘇州殘疾人 社會保障 傷殘保險

我國以市場經濟為取向的改革，在使社會財富劇增的同時，也不可避免地使包括殘疾人在內的社會弱勢人群在競爭中處于劣勢而遭受損失，社會分層和社會排斥問題日益突出，殘疾人社會保障問題也日益嚴峻。以往的同類研究往往將殘疾人社會保障的性質視為不言而喻的、存而不論，但是對這一問題的準確理解和把握對一國選擇殘疾人社會保障模式和構建殘疾人社會保障制度，起著關鍵性的作用，因此本文擬從殘疾人社會保障的性質談起。

一、殘疾人社會保障的性質

從殘疾人社會保障的性質來看，大體上可分為傳統的 “生活補救型 ”殘疾人保障和代

“社會增權型”殘疾人保障兩種類型。

（一）“生活補救型 ”殘疾人保障

傳統觀點認為，殘疾人社會保障是國家或社會為了保證有殘疾的公民在年老、疾病、缺乏勞動能力及退休、失業、失學等情況下從國家和社會獲得基本的物質幫助而建立起來的特定保護性救助制度。 [1]這一制度的核心是對殘疾人提供建立在人道主義關懷基礎之上的社會救助。它雖然為殘疾人提供了基本的物質生存條件，但同時也將他們僅僅看成是被憐憫、靠社會的施舍和恩賜來生活的對象。它的一個暗含的假設是，殘疾人是人類社會中一個病態的、低能的群體，他們不能對社會有所貢獻，只是社會的負擔。國家和社會是出于人道的關懷對殘疾人伸出了援助之手，建立了殘疾人社會保障制度。主要通過舉辦福利院，給殘疾人家庭發放福利津貼等方式對殘疾人提供物質幫助。我們把這種對殘疾人社會保障性質的界定，稱為單純的“生活補救型”殘疾人保障。

（二）“社會增權型”殘疾人保障

顯然，傳統的殘疾人社會保障制度存在著很大的局限性。由于在殘疾人救助制度中，對殘疾人實施了“封閉式 ”的、“庇護式 ”的供養、照顧和以家庭為單位的殘疾人津貼發放，使他們處于不良的伙伴關系之中，阻礙了他們建立積極的社會關系，強化了社會固有的對殘疾人的社會排斥與社會隔離。[2]而社會排斥恰恰是現代社會造成殘疾人經濟無保障的一個重要根源。社會排斥阻礙了殘疾人對全社會政治、經濟、文化等領域的廣泛參與，沒有讓這部分人與大眾很好地分享社會經濟、文化的發展成果。殘疾人所面臨的社會排斥主要有觀念排斥、教育排斥和就業排斥等。[3]觀念排斥體現在社會價值觀層面上，是社會公眾所持的不利于殘疾人參與社會和獲得平等權益的殘疾人觀。這種不平等的殘疾人觀又是根源于不平等的社會結構。社會對于殘疾人觀念上的排斥，是最大的排斥，是其他社會排斥的根源。教育排斥體現為殘疾人在接受教育方面所受到的種種限制，而這些限制則嚴重阻礙了殘疾人的能力發展，最終對其就業也會產生巨大的影響。隨著經濟的發展和人們觀念的轉變，已有相當一部分殘疾人接受了學校教育，但他們受教育的程度仍然遠低于社會的平均水平。就業排斥表現為勞動力市場上的用工歧視和偏見。在缺乏求職者完全信息的情況下，用人單位往往認定殘疾人的勞動效率低于健全人。在同等條件下、甚至在殘疾人的人力資本存量更高的情況下，許多單位仍然會錄用健全人而排斥殘疾人。[4]此外，在社會生活中，殘疾人還受到其他許多方面的社會排斥，如環境排斥、交往排斥等。上述幾個方面的排斥并不是相互孤立的，其中觀念層面的排斥是最根本的，教育排斥、就業排斥等都是在觀念排斥的基礎上產生或延伸的。各種社會排斥之間相互關聯、相互影響、環環相扣，從而形成了對殘疾人進行社會排斥的惡性循環過程，使殘疾人陷于經濟無保障的生存困境。[5]基于上述分析，我們認為：所謂殘疾人社會保障是國家和社會為消除對殘疾人的社會排斥，通過立法、宣傳、道德教育、組織安排等措施使殘疾人無障礙地融入社會生活的一系列法律法規、行為規范和政策的總稱。殘疾人社會保障的一個基本目標是清除殘疾人參與社會生活和分享社會成果的所有障礙。其實質是通過社會行動維護殘疾人的社會權利，因而可稱為“社會增權型”殘疾人保障。

二、蘇州市殘疾人社會保障的現狀和問題

根據上述分析，我們對蘇州市殘疾人社會保障狀況的分析就不能局限于殘疾人的生活保障方面，應該將其在消除對殘疾人的社會排斥、保障殘疾人融入社會生活方面的種種措施及其效果納入研究范疇。大體上看，蘇州市殘疾人社會保障體系包括相互關聯的六個組成部分，其一是康復保障；其二是教育保障；其三是就業保障；其四是文化生活保障；其五是低保與社保融入保障；其六是環境保障。

（一）蘇州市殘疾人社會保障體系

1.康復保障

蘇州市已建立了肢體殘疾、智力殘疾、腦癱、聾兒語訓、精神病防治和殘疾人用品用具6個市級康復指導中心，11個縣區級康復指導站，632個社區康復室，并將殘疾人康復、殘疾預防、殘疾人康復檔案工作納入了社區（農村）衛生服務范圍，同時設立了 72個專業康復機構，26家白內障復明定點醫院，其中扶貧定點醫院 6家，基本形成了社會化康復服務體系。

2.教育保障

2004年蘇州市出臺了《關于進一步加快特殊教育步伐的決定》，完善特殊教育體系，對在特殊教育學校就讀的學生實行免費教育。全市現有特殊教育學校 11所，普通學校附設特教班12個，普通中小學隨班就讀點285個，在校學生3372名。基本形成了以特殊教育學校為中心，普通學校附設特教班，積極推動隨班就讀的特教網絡體系。全市殘疾兒童入學率保持在98%以上。

3.就業保障

蘇州市采取了多種措施推進殘疾人就業，通過福利企業集中安置就業、依法推行分散按比例就業和大力扶持殘疾人自主創業等，已使4.2萬名殘疾人實現了就業；農村有勞動能力的殘疾人也通過各項扶持計劃，推動他們從事種植業、養殖業和家庭手工業勞動。

4.文化生活保障

2003年蘇州市建造了殘疾人活動中心，面積達6000平方米。為方便殘疾人活動，該中心內設有無障礙設施，20多個活動項目融入了人性化理念，使各類殘疾人均能參與文化娛樂活動。活動中心投入使用以來，舉辦各類活動百余次，接待各類殘疾人3萬多人次。社會公共文化設施向殘疾人開放，開通了殘疾人信息網站，創建學習型城市和基層文化娛樂活動均接納殘疾人參加，使廣大殘疾人逐步融入社會。

5.低保與社保融入保障

蘇州市對殘疾人加入健全人的社會保障體系采取了特別的扶助措施。通過優惠政策，確保貧困殘疾人納入最低生活保障范圍，保障標準為當地低保標準的 120%，無勞動能力、無生活來源、無法定撫養人的“三無”殘疾人的保障標準為低保標準的140%；有2萬多名殘疾人得到過臨時救濟和定期補助。3.5萬名殘疾職工參加了城鎮職工社會保險，占全市殘疾職工總數的83.2%。低保邊緣人群中的無業重度殘疾人得到了生活、醫療等方面的救助。對農村殘疾人參保實行優惠政策，使殘疾人參加基本養老保險和新型合作醫療保險的覆蓋率與當地健全人同步，達到 90%以上；對于享受低保的農村貧困殘疾人，其加入養老保險和醫療保險的費用由當地財政或集體經濟承擔，因而覆蓋率接近 100%。

6.環境保障

蘇州市將扶助殘疾人納入社會文明建設的計劃，形成了全社會扶助殘疾人的良好社會風尚。市政府和各部門共同努力推動了無障礙環境建設。市區鋪設了盲道388公里，坡道4817個，修建無障礙公共衛生間 185座。新建的公共建筑物、商業區、公園廣場及星級以上館均設有無障礙設施，市、區級政府辦公樓、社區服務中心和殘疾人服務機構以及部分銀行、郵政、電信等公共服務場所進行了無障礙設施改造。無障礙環境的建設，方便了殘疾人與社會的溝通，也增強了全社會的扶殘助殘意識。

（二）蘇州市殘疾人融入社保狀況分析

在蘇州，全社會范圍內的社會保障制度主要包括城鄉最低生活保障制度、城鎮職工社會保險制度、城區居民醫療保險制度以及農村養老保險和新型合作醫療保險制度等，大體上可分為低保和社保（含以保險機制運行的各個項目）兩個層次。在這里我們選擇殘疾人參加社保的參保率作為衡量殘疾人社會保障狀況的一個基本尺度。

1.蘇州城市殘疾人的社保融入狀況

蘇州城市殘疾人參加養老保險的參保率為 73.79%，參加醫療保險的參保率為82.20%，參加工傷保險的參保率為 0.97%，參加失業保險的參保率為0.97%，未參加任何保險殘疾人的比率為16.18%，總參保率（100%減去未參加保險的比率）為83.82%。與全省平均水平比較：蘇州城市殘疾人養老保險的參保率比全省水平高出26.89個百分點；醫療保險的參保率比全省水平高出20.2個百分點；總參保率比全省水平高出 17.32個百分點。總體上看，蘇州作為江蘇省經濟發達地區，其城市殘疾人社會保障事業是在全省領先的。

2.蘇州農村殘疾人的保險融入狀況

蘇州農村殘疾人參加養老保險的參保率為83.11%，參加醫療保險的參保率為 97.86%，參加工傷保險的參保率為 0.27%，未參加任何保險殘疾人的比率為 1.61%，總參保率（100%減去未參加保險的比率）為 98.39%。與全省平均水平及各地水平比較：蘇州農村殘疾人養老保險的參保率比全省平均水平高出 73.91個百分點，比經濟發達的蘇南也高出 51.91個百分點，比蘇中高出79.91個百分點，比蘇北則高出 81.41個百分點；醫療保險的參保率比全省平均水平高出47.26個百分點，比蘇南高出25.86個百分點，比蘇中高出56.16個百分點，比蘇北則高出51.86個百分點。蘇州農村殘疾人的保險融入狀況甚至超過了城市：養老保險的參保率比城市高出 9.32個百分點，醫療保險的參保率比城市高出15.66個百分點。在農村，養老保險與醫療保險只是與居住狀況掛鉤，并不與就業狀況掛鉤，而城市的養老保險和醫療保險卻或多或少地要與參保人的就業狀況相聯系，由于殘疾人的就業狀況總是不如健全人，蘇州農村殘疾人在當地經濟支持下的參保率超過城市水平，也就不難理解了。

（三）存在問題

建立在經濟發展基礎之上的蘇州殘疾人社會保障事業有了長足的進展，但仍然存在著一些不足之處，主要表現在以下幾個方面。

1.在康復保障方面，簡單地把康復保障等同于醫療康復，而忽視了職業康復和社會康復的必要性及其方法的推廣和實施。康復保障應該包括醫療康復、職業促進康復和社會康復三個方面的內容，而我們從蘇州市康復保障的實踐中看到的基本上是屬于醫療康復的內容，如治療、藥物、運動療法、語言療法等，也包括提供身體配件和其他輔助性器械的康復工作相對而言，針對殘疾人的職業準備、職業調整、深造、培訓和改行資助，以及促進其融入社會生活的專門資助等職業促進康復和社會康復的內容就很少了。

2.在教育保障方面，蘇州殘疾人的文盲率仍有 38.52%，大專以上文化程度的殘疾人僅占 3.40%。這表明消除教育排斥應該是全方位的、多層次的，而不僅僅是義務教育階段的殘疾人教育保障。

3.在就業保障方面，殘疾人正規就業的比例極低（這從參加工傷保險和失業保險的比例不足 1%可以推出，因為正規就業的職工通常會參加這兩項保險），表明殘疾人在就業方面仍然面臨著嚴重的社會排斥。

4.在低保與社保融入保障方面，仍然受傳統殘疾人保障觀的思維定勢影響，缺乏創新性思路和政策措施。例如：針對有相當大比例的殘疾人處于低保邊緣狀況的問題，蘇州市的主要優惠政策為，對低保邊緣人群中的無業重度殘疾人實行生活和醫療等方面的救助。這一政策的基本思路是傳統的“生活補救型 ”的，而不是現代 “社會增權型 ”的。

三、發展及其路徑選擇

我們認為：蘇州市殘疾人社會保障制度中存在的問題主要是戰略層面的，而非戰術或技術層面的。作為一個經濟發達的地區，蘇州市應該有能力、有義務探索出一條適應社會主義市場經濟體制的新型的殘疾人社會保障模式的發展之路；而這一新模式的核心是通過增進殘疾人的市場行為能力，使其融入社會生活。

（一）重視殘疾人社會保障的戰略研究

戰略研究是蘇州市殘疾人社會保障制度進一步改革和發展的起點和理論基礎。應該研究我國經濟和社會轉型對殘疾人社會保障事業發展的影響，以及殘疾人在轉型期所面臨的社會排斥特征及其具體表現；從和諧社會構建的戰略高度研究并提出一整套評價殘疾人社會保障績效水平的指標體系；重新認識和評價現行的殘疾人社會保障體系，探索重建殘疾人社會保障體系的戰略目標及其實施步驟；對現行的殘疾人社會保障管理體制及其績效做出評價，并提出改革方案。

（二）以就業保障為主體，構建殘疾人保障制度

要清醒認識到，“貧困陷阱 ”在中國也是存在的。單純的生活救助，不僅不能使殘疾人擺脫貧困，而且很有可能使其永久處于貧困的、需要受人救濟才能生存的狀況。因此，按照現代“社會增權型”殘疾人保障觀，應該建立以就業保障為主體的殘疾人社會保障制度，即所謂的“勞動福利型”[6]殘疾人社會保障模式。

（三）突破救助保障傳統模式，創建傷殘保險制度

殘聯工作者經常為生活在低保線以上家庭的重度殘疾人得不到生活保障給付而感到困惑、甚至憤憤不平，他們所能想到的解決方案往往是為這些殘疾人家庭爭取更多的享受低保待遇的優惠政策。然而，產生上述問題的根源不是在低保制度方面，而是在我國現行的社會保險制度方面。由于傷殘風險損失的負擔并未被當成是阻礙國企改革的障礙，所以在我國的社會保險制度中缺少傷殘保險（在某種程度上可以將傷殘保險稱為殘疾人社會保險）這一項目也就不足為奇了。我們在潛意識里通常把傷殘風險當成是社會中特定人群才面臨的風險，這些人群被稱為“殘疾人”。殊不知在當今風險無時不在、無處不有的風險社會中，每個被稱為 “健全人 ”的人都面臨著傷殘風險。如果我們承認傷殘風險是具有普遍性的社會風險，而不是個別人的個體風險，我們就沒有理由拒絕用現代保險機制來處置和分擔這一風險損失，在我國的社會保險體系中就不能缺少傷殘保險這一險種。在我國沒有開征社會保險稅的情況下，可以考慮在現行社會保險繳費中拿出一定比例用于傷殘保險（如城鎮職工基本養老保險的繳費費率平均為繳費基數的 28%，可以考慮拿出其中的一個百分點來建立傷殘基金），也可以參照居民養老保險與醫療保險的做法，由地方政府、用人單位和個人三方負擔的辦法融入資金。加入傷殘保險的個人，只要滿足了規定的殘疾人定義并且沒有收入來源（或收入數額低于某一標準），就可以按照制度規定的標準得到傷殘基金的給付，保障基本生活。這一給付方式強化了一種殘疾人保障的現代理念，即殘疾人保障是基于殘疾人理應公平擁有的生存權和健康權等公民權利或社會權利，而不是基于國家和社會對殘疾人的關懷與恩賜（如救助型保障的特征）。

參考文獻：

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[5]王亞棟.中國殘疾人就業：現狀、問題、對策[J].社會福利， 2005（11）.

[6]趙行良.中國殘疾人社會保障問題研究[J].上海社會科學院學術季刊，1998（1）.

本文摘自《西北人口》2009年第3期第30卷

基金項目：江蘇省第二次全國殘疾人抽樣調查研究課題：江蘇省經濟發達地區殘疾人社會保障狀況和發展研究。

作者簡介：梁君林，男，山西太原人，蘇州大學社會學院副教授，研究方向：社會保障；郭志輝，男，河北石家莊人，碩士研究生，研究方向：社會保障。